Un quadro generale sulle linee fondamentali dello sviluppo del diritto amministrativo

Il diritto amministrativo è una branca del diritto pubblico che regola i rapporti tra il cittadino e il potere esecutivo, ossia l’amministrazione pubblica, nella sua organizzazione e attività. Esso si colloca al crocevia tra libertà e autorità, tra la protezione dei diritti individuali e la disciplina dell’esercizio del potere, e dunque si inserisce nel contesto della forma di Stato (M. Clarich, Il diritto amministrativo, Giuffrè Editore, 2021). Questo diritto ha subito significative trasformazioni nel tempo, accompagnando l’evoluzione delle istituzioni politiche e sociali, dalla centralizzazione del potere alla crescente attenzione verso la partecipazione e la protezione giurisdizionale dei diritti dei cittadini.

Le radici storiche del diritto amministrativo si trovano nell’influenza delle culture giuridiche europee più evolute, che hanno ispirato le prime teorizzazioni di questo ramo del diritto (A. Barbera, Il diritto amministrativo, Il Mulino, 2019). Durante la prima metà del XX secolo, il sistema amministrativo italiano ha subito trasformazioni significative in relazione all’organizzazione pubblica e all’esercizio del potere, evolvendo da una concezione fortemente centralizzata ad un modello che incoraggiava la partecipazione e la tutela giurisdizionale dei diritti individuali.

Nella fase iniziale della sua evoluzione, il diritto amministrativo si configurava principalmente come una disciplina che regolava il potere esecutivo dello Stato. La centralità dell’amministrazione derivava dalla sua capacità di esercitare poteri discrezionali, con una posizione di supremazia nei confronti dei cittadini, limitati nel far valere i propri diritti a vantaggio dell’interesse pubblico e della legalità. Tale struttura di potere autoritario e centralizzato si è progressivamente trasformata con l’affermarsi dello Stato contemporaneo, che ha visto un consolidamento della sovranità popolare e una democratizzazione della relazione tra autorità e libertà.

Con l’entrata in vigore della Costituzione italiana del 1948, si è verificato un mutamento fondamentale nella relazione tra autorità e libertà. La Costituzione ha sancito la sovranità popolare, relegando lo Stato a un ruolo di strumento per l’attuazione dei diritti dei cittadini. Questo passaggio ha modificato la concezione del diritto amministrativo, trasformandolo da un diritto che regolava esclusivamente il potere esecutivo in un diritto che disciplinava i poteri amministrativi degli enti pubblici.

In particolare, la Costituzione ha reso il diritto amministrativo uno strumento più orientato alla protezione dei diritti individuali, sancendo il principio di legalità e la necessità di un controllo giurisdizionale sugli atti amministrativi. Nonostante questo, l’amministrazione è rimasta legata alla sua funzione esecutiva, anche se la gestione dei pubblici interessi è stata progressivamente frammentata tra diversi soggetti pubblici, che hanno acquisito autonomia nel perseguire fini pubblici.

Il diritto amministrativo contemporaneo si sta progressivamente orientando verso un concetto di amministrazione come diritto dell’attività amministrativa, indipendentemente dal soggetto che la compie. L’attività amministrativa, infatti, è oggi considerata come un’azione volta al perseguimento di fini pubblici, e non come un esercizio del potere esecutivo.

Questo approccio segna un ulteriore passo verso la de-centralizzazione e l’attenuazione della discrezionalità amministrativa. L’esercizio di potere amministrativo perde quindi centralità, con una crescente attenzione alla trasparenza, alla partecipazione e al controllo giurisdizionale, che rende il rapporto tra cittadino e amministrazione più equilibrato e paritario. Di conseguenza, la qualificazione amministrativa non si riferisce più tanto alla natura esecutiva dei poteri, ma piuttosto ai fini pubblici che devono essere perseguiti, e la discrezionalità dell’amministrazione è limitata alla corretta interpretazione delle disposizioni normative.

Nel corso dei secoli, la concezione della funzione amministrativa è cambiata notevolmente. Tradizionalmente, secondo la dottrina classica, la funzione amministrativa era identificata con la funzione esecutiva, in quanto consisteva nell’attuazione delle leggi. Questo modello, mutuato dalla teoria della separazione dei poteri di Montesquieu, stabiliva una netta distinzione tra il potere legislativo (che crea la legge), il potere esecutivo (che la esegue) e il potere giurisdizionale (che la interpreta).

Tuttavia, la realtà moderna ha mostrato che questa rigida separazione non è più adeguata. L’attività amministrativa non si limita più a un’esecuzione passiva delle leggi, ma comprende anche funzioni normative, regolamentari e di pianificazione. Inoltre, la funzione amministrativa non è più esclusivamente legata agli apparati burocratici dello Stato, ma si estende a tutti i soggetti che svolgono attività di interesse pubblico, compresi gli enti locali, le agenzie indipendenti e altri soggetti pubblici (G. Ferrari, La funzione amministrativa tra diritto e politica, Laterza, 2020).

Oggi, la funzione amministrativa può essere suddivisa in tre categorie principali:

• Amministrazione attiva, che si occupa direttamente della cura di interessi pubblici attraverso l’adozione di atti amministrativi.
• Amministrazione consultiva, che fornisce pareri e consulenze per guidare l’amministrazione attiva.
• Amministrazione di controllo, che svolge un’azione di vigilanza e verifica sull’operato dell’amministrazione, applicando un giudizio di legittimità.

Tuttavia, con l’evolversi della normativa, si è assistito a una riduzione dei controlli esterni sui singoli atti amministrativi, con il passaggio da un controllo preventivo di legittimità ad un controllo più interno e orientato alla gestione complessiva delle politiche pubbliche.

Il diritto amministrativo ha subito profonde trasformazioni nel corso della sua evoluzione storica, passando da un modello centralizzato e autoritario a un sistema più partecipato, democratico e orientato alla protezione dei diritti individuali. Oggi, esso si configura come il diritto dell’attività amministrativa orientata ai fini pubblici, dove l’amministrazione deve rispettare principi di legalità, trasparenza e parità nei rapporti con i cittadini. La continua evoluzione del diritto amministrativo riflette i mutamenti della società e della politica, e la necessità di adattare il diritto alle nuove esigenze di una governance più aperta e responsabile.